湖南法院2018年行政案件司法审查十大典型案例

8月14日，湖南高院召开新闻发布会，发布2018年湖南法院行政案件司法审查报告和十大典型案例。

　　一、（2017）湘行终1470号

国有土地上房屋征收决定（决定作出前没有对房屋征收后所属土地的使用作出具体规划）

　　【基本案情】

燕泉路50号棚户区改造项目列入了郴州市北湖区2015年及2016年国民经济和社会发展年度计划。郴州市北湖区发展和改革局于2015年1月28日作出批复同意燕泉路50号棚户区改造项目符合郴州市北湖区“十二五”国民经济和社会发展规划。郴州市国土资源局出具意见，认为燕泉路50号棚户区改造项目选址符合土地利用总体规划。郴州市规划局出具意见认为燕泉路50号棚户区改造项目符合旧城改造规划要求。2015年4月，燕泉路50号棚户区改造项目社会稳定风险评估领导小组作出《北湖区燕泉路50号棚户区改造项目社会稳定风险评估实施方案》。2015年5月13日，郴州市致远社会稳定风险评估有限公司作出《北湖区燕泉路50号棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》。同日，北湖区燕泉路50号棚户区改造项目预防群体性事件处置领导小组作出《北湖区燕泉路50号棚户区改造项目预防群体性事件处置预案》。2016年1月18日，北湖区政府发布北政通﹝2016﹞3号《关于燕泉路50号棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）公开征求意见的通告》。2016年11月17日，北湖区政府发布北政通﹝2016﹞18号《关于＜燕泉路50号棚户区改造项目征收补偿方案征求公众意见及修改情况＞的通告》。2016年12月6日，上海浦东发展银行郴州分行向郴州市北湖区房屋征拆中心出具《证明》，证实该中心在该银行现有燕泉路50号棚户区改造项目房屋征收补偿款7000万元整。上海浦东发展银行对账单显示：2016年12月21日，郴州市北湖区房屋征拆中心在该银行账户的余额为97344423.34元。2016年12月23日，北湖区政府作出北政发﹝2016﹞15号《关于对燕泉路50号棚户区改造项目国有土地上房屋实施征收的决定》（以下简称被诉征收决定）及相应公告，并于当日将被诉征收决定及公告在征收范围内进行了张贴。段晨曦的房屋在征收范围之内，其以被诉征收决定违法为由提起诉讼，请求撤销被诉征收决定。

　　【裁判理由和结果】

湖南省郴州市中级人民法院认为，北湖区政府作出被诉征收决定前，涉案项目建设用地、建设工程未取得建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、建设工程规划许可证（以下简称“三证”），且未提供征收补偿费用已足额到位、专户存储的证据，遂判决确认被诉征收决定违法。北湖区政府不服，提出上诉。湖南省高级人民法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》对征收决定作出前应当具备的条件和程序作了明确规定，其中第九条规定，“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”，但并未要求作出征收决定前必须取得“三证”。取得“三证”是申请、使用国有土地的要求，不是国有土地上房屋征收的前置条件。征收与用地属于不同的法律行为，属于土地管理过程的不同阶段，属不同的法律关系。一审法院引用《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》中关于申请、使用国有土地须取得“三证”的相关规定，来审查市、县级人民政府在实施征收过程中作出的征收决定的合法性，适用法律错误。北湖区政府提交了证据证明其存储的征收补偿款大于征收对象的评估总价，应当认为征收补偿费用已足额到位、专户存储。被诉征收决定亦符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的其他规定。据此，二审判决撤销一审判决，驳回段晨曦的诉讼请求。

　　【典型意义】

《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，只有为了公共利益的需要，并且依照法律规定的权限和程序实施的征收才是合法的征收。《国有土地上房屋征收与补偿条例》是国务院制定的规范国有土地上房屋征收与补偿的行政法规。《湖南省实施＜国有土地上房屋征收与补偿条例＞办法》是湖南省人民政府根据国务院590号令，结合本省实际，制定的规范湖南省行政区域内国有土地上房屋征收与补偿的地方规章。故审查湖南省内市县级人民政府作出的国有土地上房屋征收决定的合法性，要根据物权法和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，参照《湖南省实施＜国有土地上房屋征收与补偿条例＞办法》来进行。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条并未要求在征收决定作出之前，相关建设单位必须取得“三证”。取得“三证”是申请、使用国有土地的要求，不是作出国有土地上房屋征收决定的前置条件。

　　二、（2017）湘行再68号

　　工伤保险待遇行政给付（拒不履行工伤保险待遇先行支付职责）

　　【基本案情】

吴华光系湖南省涟源市古塘乡塘边煤矿的职工，该煤矿为其办理了工伤保险，但没有按《职业病防治法》的规定在上岗前、在岗期间和离岗时给吴华光进行职业健康检查，并建立职工职业健康监护档案。2012年10月9日，吴华光经娄底市疾病预防控制中心诊断为煤工尘肺壹期、双上肺活动性结核。2013年2月20日，吴华光被认定为工伤。2013年4月22日，吴华光经娄底市劳动能力鉴定委员会鉴定为伤残肆级。此后，吴华光向湖南省涟源市工伤保险局申请支付工伤保险待遇。涟源市工伤保险管理局援引《湖南省实施＜工伤保险条例＞办法》第三十八条“对从事接触职业病危害作业的职工，用人单位应当依法组织上岗前、在岗期间和离岗时的职业健康检查，并建立职工职业健康监护档案。用人单位不得安排未经上岗前职业健康检查的职工从事接触职业病危害的作业；不得安排有职业禁忌的职工从事所禁忌的作业；对未进行离岗前职业健康检查的职工不得解除或者终止与其订立的劳动合同。用人单位违反前两款规定，职工患职业病的，其工伤保险待遇由用人单位支付。用人单位拒绝支付，拖延支付或者无支付能力的，由工伤保险基金依法先行支付。用人单位应当偿还工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇费用；用人单位不偿还的，经办机构依法向用人单位追偿”的规定，要求吴华光先向用人单位申请支付。吴华光向塘边煤矿申请，但塘边煤矿拒绝支付。吴华光又向涟源市工伤保险管理局申请，但该局迟迟未给付。吴华光不服，诉至法院。

　　【裁判理由和结果】

2016年1月25日，湖南省涟源市人民法院作出（2015）涟行初字第123号行政判决，依照《中华人民共和国社会保险法》第三十八条、《工伤保险条例》第三十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判令涟源市工伤保险管理局在判决生效后三十日内依法审核并支付吴华光的工伤保险待遇。涟源市工伤保险管理局不服，提起上诉。2016年10月28日，湖南省娄底市中级人民法院以（2016）湘13行终64号行政判决，驳回上诉，维持原判。涟源市工伤保险管理局仍不服，申请再审。湖南省高级人民法院提审本案后，审理认为，《湖南省实施＜工伤保险条例＞办法》第三十八条的规定，形式上看是在法律、行政法规之外增设了用人单位的支付义务，有碍于职工获得及时的补偿。但上述规定是在湖南省相当多的用人单位不遵守职业病防治法规定，导致不少根本不符合参保条件、依法不能纳入工伤保险范围的人进入了工伤保险，工伤保险基金存在严重安全隐患的背景下出台的。通过规定此种情形下的“工伤保险待遇由用人单位支付”，不仅符合保险制度的基本原则，确保工伤保险基金的安全，而且可据此促使用人单位严格执行职业病防治法的相关规定。故对职工或其近亲属而言，取得工伤保险待遇有充分的保障，只是时间上稍有迟延，不违反社会保险法、工伤保险条例的立法目的和立法精神。同时，因其规定“用人单位拒绝支付，拖延支付或者无支付能力的，由工伤保险基金依法先行支付”，《社会保险基金先行支付暂行办法》第七条、第八条亦规定，工伤保险基金在按照规定先行支付后，经办机构有要求其偿还的权利，且该规章已在全省实施多年，宜认定该规章合法有效，应予适用。根据《湖南省实施＜工伤保险条例＞办法》第三十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第八十九条第一款第（二）项、第三款和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决撤销一、二审判决；责令涟源市工伤保险管理局在本判决生效之日起15日内依法核定并先行支付吴华光的工伤保险待遇。

　　【典型意义】

人民法院审理行政案件参照规章。与上位法不相抵触的规章，人民法院应予适用。本案中，虽然从形式上看，湖南省人民政府的规章在法律、行政法规之外增设了用人单位的支付义务，但该规定符合保险制度基本原理，有利于保障工伤保险基金安全，对职工或其近亲属取得工伤保险待遇的权利影响很小，只是时间稍有迟延，据此可促使用人单位严格执行《职业病防治法》的相关规定，且该规章已在全省实施多年，而经办机构先行支付后有追偿的权利，宜认定该规章合法有效，人民法院应当适用。

（注：对此案的意见，法律巴士持保留意见。申请人申请工伤保险往往是等着救命，时间上的迟延实则对申请人的合法权益有巨大侵害，此种在法律、行政法规之外增设义务的地方规章应该早日废除！）

　　三、（2018）湘行终1874号

　　政府信息公开及行政复议（党委会议形成的纪要）

　　【基本案情】

2017年9月7日，王首雅向长沙县人民政府提交政府信息公开申请，申请公开长县办纪（2015）29号《会议纪要》。2017年9月21日，长沙县人民政府作出长县依申请（2017）009号《政府信息公开告知书》，告知王首雅申请公开的长县办纪（2015）29号《会议纪要》，是中共长沙县委办公室的文件，不属于政府信息范畴。同日，长沙县人民政府将告知书邮寄给王首雅。王首雅对长沙县人民政府的告知不服，以邮寄方式向长沙市人民政府提出行政复议申请。2017年9月27日，长沙市人民政府收到行政复议申请。2017年11月14日，长沙市人民政府作出长府复决字（2017）第304号《行政复议决定书》，认为长沙人民县政府作出的告知书符合法律规定，已履行政府信息公开法定职责，决定予以维持。同日，长沙市人民政府将《行政复议决定书》邮寄送达给王首雅。王首雅提起行政诉讼，请求判决确认长沙县人民政府不公开长县办纪（2015）29号文件，及长沙市人民政府作出的长府复决字（2017）第304号《行政复议决定书》违法。

　　【裁判理由和结果】

2018年5月28日，湖南省长沙市中级人民法院作出（2018）湘01行初609号行政判决，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王首雅的诉讼请求。王首雅不服，提起上诉。湖南省高级人民法院经审理后认为，王首雅向长沙县人民政府申请公开的长县办纪（2015）29号《会议纪要》，由中共长沙县委办公室制作。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条“本条例所称的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”的规定，王首雅申请公开的内容不属于政府信息的范畴，长沙县人民政府据此作出长县依申请（2017）009号《政府信息公开告知书》，并无不当。长沙市人民政府作出维持长沙县人民政府行政行为的行政复议决定，结果正确，程序合法。王首雅的诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。

　　【典型意义】

《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，王首雅申请长沙县人民政府公开的内容系中共长沙县委办公室文件，并非长沙县人民政府在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式制作、保存的信息，不属于法定的政府信息范畴。长沙县人民政府以此为由作出长县依申请（2017）009号《政府信息公开告知书》，并无不当。因此，公民、法人或者其他组织申请政府公开的信息，应属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的政府信息的范畴，否则，其请求不能得到支持。

　　四、（2018）湘行再1号

　　国有土地使用权出让协议（未按照约定履行国有土地使用权出让义务）

　　【基本案情】

常德市擎天房地产开发有限责任公司（以下简称擎天公司）通过招拍挂与常德市国土资源局（以下简称市国土局）签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定，常德市人民政府（以下简称市政府）于2013年1月26日按现状将涉案6383.2平方米的出让土地（慈利生资公司持有该土地中648.97平方米的国有土地使用证）交付给擎天公司，并自该日起计算土地出让年限，否则，每延期一日，按已支付出让价款的千分之一支付违约金，土地使用年限自实际交付土地之日起计算；擎天公司须支付出让价款2770万元，并在2014年1月26日之前开工，2017年1月25日之前竣工。合同签订后擎天公司按约定缴纳了出让款2770万元。2013年1月26日，市国土局将出让地交付擎天公司，擎天公司表示同意接受，双方在《国有建设用地出让地块交地情况表》上签字确认。2013年9月18日，常德市规划局向擎天公司颁发《建设用地规划许可证》。因规划调整及常德市国土局对慈利生资公司的土地补偿问题进行调处导致擎天公司办理规划报建手续时间延长，未能按原计划开工建设。为此，市政府、市国土局以减少擎天公司200万元的规费予以补偿。2015年4月16日，擎天公司与市国土局又签订了《国有建设用地交地确认书》。2015年5月8日，市政府向擎天公司颁发了《国有土地使用证》，土地使用开始日期为2015年4月16日。2016年5月26日，擎天公司以市政府、市国土局违约延期交付土地为由提起诉讼，请求判决市政府、市国土局支付违约金2271.4万元、延长过渡期间损失167.21万元、阻工损失20万元，合计2458.61万元。

　　【裁判理由和结果】

湖南省岳阳市中级人民法院一审认为，市国土局与擎天公司签订的土地出让合同内容合法有效。双方签署的出让地块交地情况表证明市国土局已于2013年1月26日将土地交付擎天公司，擎天公司于2013年9月18日领取了《建设用地规划许可证》。擎天公司延期开工是由于规划调整等原因，为此市政府以减少擎天公司200万元的规费予以补偿，并将出让年限的开始日期确定为2015年4月16日，但2015年4月16日不是实际交地日期。遂判决驳回擎天公司的诉讼请求。擎天公司不服，提出上诉。湖南省高级人民法院二审认为，因市国土局出让给擎天公司的土地中有十分之一的土地使用权存在法律纠纷，导致擎天公司不能取得土地使用权证，也不能根据出让合同的约定实际占有该土地进行施工建设。结合擎天公司取得的国土证出让年限的开始日期，市国土局的交地时间为2015年4月16日，比合同约定的交地时间晚810天，构成违约。一审以2013年1月26日双方签订的交地情况表认定市国土局未构成违约与事实不符，认定错误。遂撤销一审判决，判令市国土局自判决生效之日起20日内向擎天公司支付违约金合计2199.38万元，并驳回擎天公司的其他诉讼请求。市国土局不服，向湖南省高级人民法院申请再审，湖南省高级人民法院再审认为，市国土局交付的出让地虽然包含了慈利生资公司的尚未被依法收回的土地，但符合协议约定的场地平整、周围基础设施达到现状条件的交付条件，不构成违约。因市国土局对拟出让地块的权属未尽到法定调查义务，致使涉案地块未达到出让条件而被出让，对擎天公司因迟延办理土地证的直接损失，应当承担赔偿责任。据此，再审判决撤销一、二审判决，确认市国土局在履行国有土地使用权出让协议过程中交地不完全符合法律规定条件的行为违法，并赔偿由此造成的擎天公司的资金占用损失。

　　【典型意义】

国有土地使用权出让合同履行过程中，关于出让方应当如何履行交地义务存在争议。国土部门通常主张无论被出让土地权属是否存在争议，只要按照合同约定的现状条件予以了交付，就应认定已经履行了交地义务。受让人通常主张办理完土地使用权证，才能认定已经履行了交地义务。人民法院应当参照国土资源部的部门规章《闲置土地处置办法》及国务院、国土部的相关规范性文件，关于土地出让必须符合土地权利清晰、安置补偿落实到位、没有法律经济纠纷等条件的规定，并结合双方约定，对是否已经履行交地义务进行综合判断。出让方按约定条件交付土地后，即使所交付的土地不符合法定条件，也不应认定为构成违约并判令出让人按违约条款确定的计算标准承担违约责任，但应依法赔偿因此给受让人造成的直接损失，如受让人没有对其损失提供证据予以证明，可酌情认定资金占用损失为直接损失。为了减少此类纠纷的发生，出让方应对拟出让地块的权属进行调查核实，确保地类清楚、面积准确、权属合法，没有纠纷。

（注：法律巴士更倾向二审意见。）

　　五、（2018）湘行终1600号

　　土地征收公告（缩小土地征收审批单确定的征收补偿安置范围）

　　【基本案情】

因国家杂交水稻综合实验基地高标准实验示范区项目建设，长沙县人民政府（以下简称长沙县政府）拟征收春华镇金鼎山村27.7029公顷集体土地，2013年6月27日，长沙县国土资源局发布了预征收土地方案公示；同年7月10日，编制《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》，其中第四部分“土地征收方案”载明：社会保障资金554.058万元，安置途径为农业安置、社会保险安置。2014年4月21日，国土资源部就涉案项目用地向湖南省人民政府作出批复同意征地，载明：“安排被征地农民的社会保障费用，落实安置措施，妥善解决好被征地农民的生产和生活”。长沙县春华镇金鼎山村留芳组（以下简称留芳组）本次征地面积为61455平方米，用地报批时提取的社会保障资金为184.365万元。同年8月20日，湖南省人民政府作出了（2014）政国土字第1514号《农用地转用、土地征收审批单》。2015年4月24日，长沙县政府发布长县政发［2015］第31号《征收土地方案公告》（以下简称31号征地公告），载明，“六、农业人员安置途径按照《长沙市征地补偿安置条例》的规定实行农村集体经济组织统一安置。”留芳组2013年征地后人均耕地0.335亩／人，至2017年人均耕地0.1627亩／人。

　　【裁判理由和结果】

湖南省长沙市中级人民法院一审认为，31号征地公告将批准征地事项予以公示，该公告行为，事实清楚，程序合法，内容完备。判决驳回长沙县春华镇金鼎山村留芳组的诉讼请求。湖南省高级人民法院二审认为，一、本案涉案项目呈报材料“一书四方案”的“土地征收方案”中，安置途径为农业安置和社会保险安置，国土资源部就涉案项目所作批复亦要求“安排被征地农民的社会保障费用，落实安置措施，妥善解决好被征地农民的生产和生活”。拟用地单位足额缴纳了社会保障资金。31号征地公告中，农业人员安置途径为按照《长沙市征地补偿安置条例》的规定实行农村集体经济组织统一安置，没有社会保险安置，由农村集体经济组织统一安置一般就是农业安置，与该征地项目的呈报材料和批复内容不一致。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销。故人民法院审理行政案件，不仅要对被诉行政行为是否合法进行审查，还要对行政行为是否明显不当进行审查。根据《长沙市征地补偿安置条例》第三十条第二款和长政发［2008］12号《长沙市被征地农民就业培训和社会保障办法》第二条的规定，长沙市范围内征收农民土地，实行货币安置的人员，一律转为城镇居民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度（即将原有的城乡居民养老保险和医疗保险转变为城镇职工基本养老保险和医疗保险，并由政府进行资金补贴）；由农村集体经济组织统一安置的，继续从事农业生产，安置宅基地，但不实行社会保障（即原有的城乡居民养老保险和医疗保险保持不变）。留芳组2013年征地后人均耕地0.335亩／人，至2017年人均耕地0.1627亩／人。在这样的情况下，长沙县政府对留芳组依旧以农村集体经济组织统一安置，具体安置措施是一次性发放安置补助费。长沙县政府于2014年出台《关于实施农村因征地导致少地农民基本生活补助的指导意见（试行）》，对因征地导致村民小组人均耕地（仅指水田）不足0.34亩的给予适度的基本生活补助。2013年至2017年留芳组共获得补助22.4009万元，人均1660.4元。虽然长沙县政府对留芳组被征地农民发放了基本生活补助，但是从长远看，对留芳组被征地农民的社会保障并不充分，故31号征地公告对留芳组被征地农民实行农村集体经济组织统一安置不具有合理性。遂判决：一、撤销湖南省长沙市中级人民法院（2018）湘01行初36号行政判决；二、确认31号征地公告违法；三、责令长沙县政府于本判决生效后采取补救措施。

　　【典型意义】

一般而言，征地公告只是将农用地转用和征收审批单的内容广而告之，既不新增权利也不新设义务，对被征收人的合法权益不产生实际影响，故不具有可诉性。本案中，因被诉征地公告改变了农用地转用和征收审批单关于补偿安置的内容，对被征收人的合法权益产生了影响，故其具有可诉性。行政机关作出行政行为应当符合法规规范的目的。行政机关执行法律并非是对条文的机械理解和执行，其最终目的是为了维护人民的权益，保障社会的正常运行。维护被征地农村集体经济组织、村民的合法权益，是各级政府依法征收土地的应有之义，行政机关做出行政行为均须以此为归依，方能体现其正当性。对行政行为进行司法审查，人民法院既不能怠于履行对行政行为的审查职责，也要秉持谦抑态度行使自己的审查权力，给予行政机关必要的尊重。二审判决较好地体现了法律效果与社会效果的统一，宣判后，长沙县政府主动与湖南省高级人民法院沟通联系，积极履行生效判决。

　　六、（2018）湘07行初118号

　　征地拆迁补偿安置（不履行征地拆迁补偿安置职责）

　　【基本案情】

2012年3月，李峰一家居住地因常德卷烟厂异地改造工程被征收。在安置过程中，因安置房建设滞后，武陵区政府不能按时提供安置房，遂组织相关部门召开征地拆迁现场调度会，形成了《关于烟厂异地改造工程白马湖区域拆迁工作有关问题的会议纪要》（下称《纪要》），该《纪要》对“关于多子女拆迁户未到法定分户年龄子女安置问题”作出规定：以公寓楼建成、拆迁安置户分房抽签之日为界定，烟厂项目白马湖区域内，已拆迁的多子女世居户子女在抽签之日达到法定分户年龄的，仍享受拆迁政策规定的相应的安置资格。2018年1月，公寓楼建成分房抽签，李峰（智力贰级残疾人）已满26周岁，但未获得分支户安置资格。李峰不服，遂提起诉讼。

　　【裁判理由和结果】

湖南省常德市中级人民法院认为，第一，根据《常德市江北城市规划区公寓楼安置管理办法（施行）》相关规定，李峰在进行安置时已年满26周岁，达到法定婚龄，在安置时除享受一个原拆户资格外，应享受一个分支户安置资格。第二，一般情况下，会议纪要不对行政相对人的权利和义务产生影响，但在其转化为对外发生效力的行政行为时，对行政相对人的权利和义务产生直接影响时，就具有法律上的强制执行力，从而成为可诉的行政行为。本案《纪要》中的第2项内容，针对烟厂改造项目白马湖区域被征拆对象的拆迁安置问题，对被征拆人的权利义务产生直接影响，是可诉的行政行为。且该《纪要》内容已告知各被征收人，具有行政允诺的性质，政府应执行《纪要》的规定。第三，白马湖三期公寓楼安置小区建成后，武陵区政府组织拆迁户分房抽签进行实际安置，采用公寓楼安置方式。第四，《纪要》明确了安置对象区域和安置条件，是一个安置的过程，不是重新安置，与市政府《安置办法》第九条的规定不冲突。综上，判决认为李峰享有分支户安置资格，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决责令武陵区政府在判决生效后六十日内对李峰的分支户安置资格作出确认并予以安置。

　　【典型意义】

在征地拆迁过程中，地方人民政府以会议纪要形式就安置资格问题作出的授意性允诺，被征收人基于该允诺与征收人达成征收补偿协议，应纳入信赖利益保护范围，在条件成就时政府应当履行。本案裁判内容保护了被征收人对政府的信赖利益，判决政府履行《纪要》中允诺的内容，具有典型意义。

　　七、（2018）湘05行审复1号

　　申请非诉执行土地行政处罚决定（因不合法而被裁定不准予执行）

　　【基本案情】

隆回县鸿升混凝土有限公司于2013年10月向隆回县发展和改革局申请立项。2014年隆回县鸿升混凝土有限公司在进行建设项目选址申请过程中取得了消防部门、国防部门、电力部门签署的同意意见。规划部门与国土部门也在隆回县政府核准（备案）的企业投资项目申请表上签署了同意选址意见；环保部门、水土保持部门、行业主管部门签署了同意立项的意见。2014年1月13日，隆回县人民政府下发了《隆回县2013－－2018年预拌混凝土站行业发展规划》。同年3月24日，隆回县经济和信息化局就关于同意隆回县鸿升混凝土有限公司申请准入作出批复。同年6月3日，隆回县雨山铺镇人民政府与隆回县鸿升混凝土有限公司签订招商合同书。同年6月30日，隆回县发展和改革局对隆回县鸿升混凝土有限公司的申请立项准予备案。同年9月26日，隆回县环境保护局就关于隆回县鸿升混凝土有限公司年产26万立方米商品混凝土生产线建设项目环境影响报告表作出批复。同年10月27日，湖南省人民政府就隆回县野塘搅拌站建设项目农用地转用予以批准。同年11月27日，邵阳市国土资源局对隆回县野塘搅拌站建设项目用地作出同意通过用地预审。同年12月4日，隆回县住房和城乡建设局就关于隆回县鸿升混凝土搅拌站初步设计作出批复。同年12月8日，隆回县水土保持局就关于隆回县鸿升混凝土搅拌站建设项目水土保持方案报告表作出批复。2016年12月6日，隆回县国土资源局与隆回县桃洪镇野塘村村委会签订《征收土地协议书》，该协议确定的补偿金额共计445680元。2017年3月8日，隆回县野塘搅拌站建设项目的征转土地项目会签单完成会签。该单显示隆回县鸿升混凝土有限公司已经缴纳了审批费用共计735612元，其中包括征地拆迁补偿费445680元。同年3月13日，隆回县鸿升混凝土有限公司申请地隆回县桃洪镇野塘搅拌站建设项目出让成本核算审批完成。同年6月13日，隆回县国土资源局对隆回县鸿升混凝土有限公司占用隆回县桃洪镇野塘村的农用地建搅拌站进行了立案查处并下达了《责令停止国土资源违法行为通知书》。同年9月18日下达了《国土资源行政处罚告知书》。同年9月27日，隆回县国土资源局对隆回县鸿升混凝土有限公司作出了［2017］262号《行政处罚决定书》，处罚主文为：1.退回非法占用的土地；2.没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；3.罚款贰万玖仟柒佰壹拾贰元整。2018年6月12日，隆回县国土资源局向隆回县鸿升混凝土有限公司进行了处罚催告并予以送达后，向隆回县人民法院申请非诉执行。

　　【裁判理由和结果】

隆回县人民法院认为，隆回县野塘搅拌站建设项目已经经过相关机关备案、批准，湖南省人民政府对该项目农用地转用予以批转，邵阳市国土资源局也对该项目用地作出预审意见，因此可以认定隆回县鸿升混凝土有限公司占用土地行为是经过依法批准的，隆回县国土资源局认定该项目“非法占地”不妥，其所作的［2017］262号《行政处罚决定书》认定事实不清，定性不当，据此作出的处罚将损害隆回县鸿升混凝土有限公司的合法利益，故作出（2018）湘0524行审25号行政裁定，不准予执行。隆回县国土资源局不服该裁定，向湖南省邵阳市中级人民法院申请复议。湖南省邵阳市中级人民法院认为，隆回县鸿升混凝土有限公司投资建设的隆回县野塘搅拌站建设项目已经取得了湖南省人民政府的农用地转用审批，邵阳市国土资源局也对该项目用地作出了预审意见，同时隆回县各相关行政机关也进行了备案或批准，因此该项目是经过依法批准的。同时，隆回县鸿升混凝土有限公司也已经就隆回县野塘搅拌站建设项目向隆回县国土资源局缴纳了审批费用共计735612元，其中包括征地拆迁补偿费445680元。如裁定准予执行［2017］262号《行政处罚决定书》将会对隆回县鸿升混凝土有限公司的合法权益造成侵害，故维持了隆回县人民法院的裁定。

　　【典型意义】

根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百六十一条第一款第（四）项“被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：……（四）其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形”的规定，行政机关在申请强制执行时，不得违法对被申请人的合法权益造成损害。由于行政机关之前的一系列行政行为，使隆回县鸿升混凝土有限公司投资建设的隆回县野塘搅拌站建设项目已经取相应行政审批或备案。此时该项目存在手续不完备或者程序不到位的情况，也不能简单地认定为非法占地行为，进而加以处罚。这样只会激化行政相对人与行政机关的对立，增加社会矛盾。行政审判的目的在于解决行政争议，保护行政相对人合法权益，监督行政机关依法行使职权。因此在审理行政案件时，人民法院应当严格依法办案，监督行政机关依法行政，筑好公平正义的最后一道防线。

　　八、（2018）湘02行终139号

　　政府信息公开及行政复议（涉及第三人私权利的政府信息）

　　【基本案情】

文某华于2017年9月24日向株洲市规划局申请政府信息公开，要求公开：“红旗广场西南片区棚户区一期”项目的规划许可文件（含建设工程设计方案及总平面图、建设项目选址意见书、建设用地规划许可证及红线图、建设工程规划许可证、控制性详细规划、修建性详细规划、临时建设规划许可信息、规划调整信息）的申报资料和审批资料。株洲市规划局于2017年9月28日将建设项目选址意见书、规划用地蓝线图等相关审批文件以书面形式回复文某华，但以涉及第三人私权利为由，未向文某华提供由其保存的建设项目选址申请表。文某华认为株洲市规划局未按其申请的内容公开相关信息，向株洲市人民政府申请复议，株洲市人民政府维持株洲市规划局的回复。

　　【裁判理由和结果】

株洲市天元区人民法院一审、湖南省株洲市中级人民法院二审均认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三人合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。本案中，株洲市湘江建设发展集团有限公司提交的株洲市建设项目选址申请表系株洲市规划局保存的政府信息，应当由该局负责公开。株洲市规划局认为该信息涉及第三人私权利其无权公开，但没有提供证据证实其征询过第三人意见，不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定。鉴于文某华已经通过其他途径获取了该政府信息，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，判决确认株洲市规划局未向文某华公开建设项目选址申请表及株洲市人民政府的行政复议决定违法。

　　【典型意义】

《中华人民共和国政府信息公开条例》既保障申请人的知情权，也保障第三方（利害关系人）的商业秘密和个人隐私的权利。行政机关认为申请公开的政府信息涉及第三方的私权利时，应当征求第三方的意见且出具相关已征求的证据，并将相关情况回复申请人。本案株洲市规划局认为涉及第三方的私权利不予公开，但没有提供已征求第三方意见的证据，不符合法律法规的相关规定。

　　九、（2018）湘11行终56号

　　注销驾驶证（超出法定期限注销驾驶证）

　　【基本案情】

蔡龙云于2000年6月1日取得机动车驾驶证，准驾车型为A2。2011年1月11日，蔡龙云取得了准驾车型为E的机动车驾驶证。2012年8月2日，蔡龙云换领新证，准驾车型为A2、E，有效期限自2012年6月1日至2022年6月1日。2002年6月28日，蔡龙云被发现滥用毒品。2009年3月7日，蔡龙云被遣至永州市强制戒毒所强制隔离戒毒。2009年8月10日，蔡龙云被转为社区戒毒3年。2012年8月9日，蔡龙云社区戒毒期满结束。2017年4月12日，永州市交警支队向蔡龙云邮寄机动车驾驶证注销告知单，告知其驾驶证已被注销，请其在接到通知后的三十日内到永州市公安局交警支队车管所办理驾驶证注销手续。蔡龙云没有收到该通知，而是其邻居陈某代收。2017年5月15日，永州市交警支队办理了蔡龙云驾驶证注销登记。蔡龙云不服，诉至人民法院，请求撤销注销其驾驶证的行政行为。

　　【裁判理由和结果】

永州市零陵区人民法院一审和湖南省永州市中级人民法院二审均认为，根据《机动车驾驶证申领和使用规定》第七十七条第一款第（四）（六）项的规定，机动车驾驶人身体条件不适合驾驶机动车，被查获有吸食、注射毒品后驾驶机动车行为，正在执行社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复措施，或者长期服用依赖性精神药品成瘾尚未戒除的，车辆管理所应当注销其机动车驾驶证。本案中，对蔡龙云采取的强制隔离戒毒措施于2009年8月10日被解除，对蔡龙云采取的社区戒毒措施于2012年8月9日期满结束，永州市交警支队于2017年作出注销蔡龙云驾驶证的行为时，蔡龙云不存在“正在执行社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复措施”的情形。永州市交警支队亦未提供证据证实蔡龙云存在“身体条件不适合驾驶机动车”、“被查获有吸食、注射毒品后驾驶机动车行为”、“长期服用依赖性精神药品成瘾尚未戒除”的情形，应视为蔡龙云不存在上述违法情形。因此，蔡龙云不具有《机动车驾驶证申领和使用规定》第七十七条第一款第（四）（六）项规定的情形，永州市交警支队注销蔡龙云驾驶证的主要证据不足，依法应当予以撤销。至于蔡龙云取得、换领驾驶证的行为是否违法，不属于本案审查范围。故均判决撤销永州市交警支队作出的注销蔡龙云机动车驾驶证的行政行为。

　　【典型意义】

吸食毒品容易让人产生各种幻觉，甚至毁坏人的中枢神经，当事人吸毒后驾驶机动车，会对人的生命财产安全造成重大危害，为此，《机动车驾驶证申领和使用规定》第七十七条第（六）项明确规定，被查获有吸食、注射毒品后驾驶机动车行为，正在执行社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复措施，或者长期服用依赖性精神药品成瘾尚未戒除的，车辆管理所应当注销其机动车驾驶证。实践中，有很多吸毒者通过社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复措施等方式，成功戒毒，其后也未再吸食毒品。针对这些成功戒毒的当事人，公安机关在其执行社区戒毒、强制隔离戒毒期间若未依法注销其驾驶证的，不宜再注销其驾驶证。该案的典型意义在于，明确公安机关在当事人强制隔离戒毒、社区戒毒期间可以根据《机动车驾驶证申领和使用规定》注销其驾驶证，但在强制隔离戒毒、社区戒毒期间未注销其驾驶证的，戒毒期满后不得擅自注销当事人的驾驶证。

　　十、（2018）湘08行终33号

　　砂石开采权出让协议（违反法律规定的砂石开采权出让协议无效）

　　【基本案情】

桑植县水利局依据湖南省水利厅和桑植县人民政府的相关批复，委托拍卖机构对张家界市桑植县澧水干流、南、中、北源等河流河道砂石开采权进行公开拍卖。期间，张家界大鲵国家级自然保护区管理处（以下简称大鲵自然保护区管理处）函告桑植县水利局在自然保护区河段采砂行为涉嫌违法，要求终止对相关河段采砂权的拍卖。通过竞标，杨国先竞得刘家河花兰电站库区，在缴清100万元成交价及5万元拍卖佣金后与桑植县水利局签订了《张家界市桑植县刘家河花兰电站库区河段河道砂石开采权出让合同》（以下简称《出让合同》）。杨国先为履行合同修建公路一条，造采砂船两套（四艘），先后向银行贷款两笔。杨国先向桑植县水利局申请发放河道采砂许可证，桑植县水利局以杨国先未按要求提交资料为由未予办理。

　　【裁判理由和结果】

湖南省桑植县人民法院一审和湖南省张家界市中级人民法院二审均认为，争议行政协议项下的采砂河段在实施拍卖和签订出让协议时已是国家级自然保护区范围，属于禁止采砂区域，大鲵自然保护区管理处在发现桑植县水利局的拍卖行为后，按照职责要求终止拍卖，桑植县水利局在未取得自然保护区主管部门批准的情况下不能继续实施出让行为。该河道采砂权有偿出让行为未经国务院授权的有关主管部门同意，桑植县水利局违反禁止性规定，实施拍卖出让，所签订的《出让合同》无效。双方当事人在签订《出让合同》后对采砂许可证的颁发产生误解，最终杨国先因不能提交完整申请材料、不符合颁证条件而未取得采砂许可证，《出让合同》没有实际履行与桑植县水利局在实施行政许可过程中未尽到公示告知职责有一定的关系。桑植县水利局的上述违法行为致使行政协议未能实际履行，造成的经济损失客观存在，应承担赔偿责任。故一、二审法院均判决确认涉案《出让合同》无效，桑植县水利局返还杨国先出让款并赔偿相关损失。

　　【典型意义】

自然保护区是维护生态多样性，构建国家生态安全屏障，建设美丽中国的重要载体。自然保护区内环境保护与经济发展之间的矛盾较为突出，存在资源主管部门与自然保护区管理部门之间的职责衔接问题。现行法律对自然保护区实行最严格的保护措施，人民法院在审理相关案件时，应注意发挥环境资源司法的监督和预防功能，对涉及环境公共利益的合同效力依职权进行审查，通过依法认定合同无效，严禁任意改变自然生态空间用途的行为，防止不合理开发利用资源的行为损害生态环境。本案对在自然保护区签订的采矿权出让合同效力给予否定性评价，由出让人返还相对人出让款并赔偿损失，既是对相对人合法财产权利的保护，也是对行政机关、社会公众的一种政策宣示和行为引导，符合绿色发展和保障自然保护区生态文明安全的理念和要求。

来源：湖南高院微信公众号（ID：hunangaoyuan）